Maßvoll und erfolgreich

Warum der NABU klagt und was er dabei erreicht

Umweltverbände klagen zu viel und zu schnell, sorgen für ausufernde Bürokratie, verteuern oder verhindern gar notwendige Projekte und stehen somit dem Fortschritt entgegen: Die Litaneien der Verbandsklage-Gegner kommen regelmäßig, sind ebenso alt wie einfallslos – und vor allem unberechtigt.

Laut einer vom Sachverständigenrat für Umweltfragen in Auftrag gegebenen Studie haben deutsche Umweltverbände zwischen 2013 und 2016 im Schnitt 35-mal pro Jahr geklagt. Damit lag der Anteil der durch Verbandsklagen veranlassten Entscheidungen in Deutschland lediglich bei 0,04 Prozent aller insgesamt durch die Verwaltungsgerichte in diesem Zeitraum abgeschlossenen Verfahren.

Beschleunigung zulasten der Umwelt

Die Quote von 48,5 Prozent erfolgreicher oder teilweise erfolgreicher Klagen bedeutet einen leichten Anstieg gegenüber den Jahren 2007 bis 2012 (44,9 Prozent). Die durchschnittliche Erfolgsquote von verwaltungsgerichtlichen Klagen gegen Behörden liegt bei gerade mal zwölf Prozent. „Hieraus lässt sich schließen, dass Umweltverbände ihre begrenzten Klagemöglichkeiten gezielt einsetzen, um auf relevante Verstöße gegen umweltrechtliche Vorschriften aufmerksam zu machen“, betont NABU-Umweltrechtsexperte Dr. Raphael Weyland.

Die Politik weiß das oft nicht zu würdigen. So sieht der vom Bundesverkehrsministerium im Juni vorgelegte „Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren“ massive Rückschritte im Umweltrecht vor. Die Beteiligungsmöglichkeiten von Bürgern und Verbänden würden stark eingeschränkt. NABU-Experte Weyland hat eine bessere Idee: „Anstatt des langwierigen und teuren Klagewegs ist es im öffentlichen Interesse, die Rechtswidrigkeiten durch eine effektive Beteiligung der Bürger und Verbände frühzeitig aus dem Weg zu räumen. Dies würde zu einer tatsächlichen Beschleunigung von Verfahren führen und zudem Kostenersparnisse für alle Beteiligten mit sich bringen.“

Schlamperei rächt sich

Genauso sieht das auch Malte Siegert, Leiter Umweltpolitik beim NABU Hamburg: „Wenn Planungsverfahren lange dauern, liegt das oft daran, dass die Planer ihre Hausaufgaben nicht gemacht haben und umweltrechtliche Aspekte nicht ausreichend berücksichtigt wurden.“

Siegert kümmert sich um die Klage gegen die Elbvertiefung, die der NABU gemeinsam mit dem BUND und dem WWF im „Aktionsbündnis Lebendige Tideelbe“ angestrengt hat. Bei der geplanten Elbvertiefung würde es sich um den historisch größten Eingriff in die Tideelbe zwischen Hamburg und der Nordsee handeln. Nach Auffassung des Aktionsbündnisses besteht das Risiko, dass das Ökosystem der Elbe dann durch veränderte Strömungsverhältnisse, erhöhten Schwebstofftransport und sinkenden Sauerstoffwerte stark geschädigt wird.

Dauer-Ärgernis Elbvertiefung

Als das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig im Februar 2017 den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig erklärte und die Stadt Hamburg zu weiteren Schutz- und Ausgleichsmaßnahmen aufforderte, zogen die drei Umweltverbände ein klares Fazit: „Den Behörden ist es erneut nicht gelungen, eine rechtskonforme Planung für die geplante Elbvertiefung vorzulegen – und dies nach zehn Jahren Verfahrensdauer. Die Planungsbehörden wären gut beraten, das Umweltrecht endlich ernst zu nehmen.“

Auch nach dem jüngsten, im August 2018 vorgelegten Planergänzungsbeschluss bleiben NABU, BUND und WWF bei ihrer Kritik und lehnen die Elbvertiefung weiterhin ab. Sie halten die Planung für rechtswidrig und sehen insbesondere die naturschutzrechtlichen Ausgleichsverpflichtungen als nicht erfüllt an. Deshalb hat das Aktionsbündnis Lebendige Tideelbe Klage gegen den Planergänzungsbeschluss eingereicht. Ein Eilantrag auf Baustopp wird mangels Erfolgsaussichten nicht gestellt. Zusätzlich zur Klage werden die Umweltverbände auf Grundlage des Umweltschadensgesetzes bei den Behörden beantragen, die durch Fehlprognosen bei der letzten Elbvertiefung verursachten Schäden zu beseitigen.

Keine Scheu, sich unbeliebt zu machen

Uwe Prietzel, Geschäftsführer des NABU-Landesverbands Baden-Württemberg, erinnert sich noch an „seine“ erste Klage im Jahr 2002, gleichzeitig auch die erste Verbandsklage des NABU Baden-Württemberg überhaupt: „Damals ging es um die nach ihrem Architekten benannte Mimram-Brücke zwischen Kehl und Straßburg.“ Das Vorgehen des NABU stieß auf Unverständnis, da es sich um eine Fußgänger- und Fahrradbrücke handelte, die zudem als Symbol der europäischen Einigung dienen sollte. Ein ornithologisches Gutachten hatte allerdings ergeben, dass die Konstruktion der Brücke mit 72 Schrägseilen zu erheblichen Beeinträchtigungen für die benachbarten EU-Vogelschutzgebiete führen würde, von denen gefährdete Arten wie Krick- und Schnatterente betroffen wären.

Der Erfolg der Klage war überschaubar: Nachdem das Verwaltungsgericht Freiburg dem Eilantrag des NABU gegen den Baubeginn zunächst zugestimmt hatte, erkannte der vom Regierungspräsidium und der Stadt Kehl angerufene Verwaltungsgerichtshof Mannheim die Planfeststellung als rechtmäßig an, die Brücke wurde gebaut.

Klagen ist teuer

Prietzel plädiert für einen vorsichtigen Umgang mit dem Klagerecht, vor allem aus einem Grund: „Der damit verbundene personelle und finanzielle Aufwand wird von allen Beteiligten gern unterschätzt.“ Deshalb hat der NABU Baden-Württemberg eine Checkliste mit Kriterien erarbeitet, die eine Entscheidung pro oder contra Klage erleichtern und auf eine rationale Basis stellen soll.

Wenn schlampig geplant wird, klagt der NABU-Landesverband im Sinne des Naturschutzes – und das durchaus erfolgreich, wie zuletzt im Fall einer geplanten Windkraftanlage im Kreis Schwäbisch-Hall, die inmitten eines Gebiets mit hoher Rotmilan-Siedlungsdichte errichtet werden sollte. Der Verwaltungsgerichtshof Mannheim hat Anfang 2018 in zweiter Instanz in allen Punkten den Eilantrag von Landesnaturschutzverband (LNV) und NABU gegen Bau und Betrieb dieser Windkraftanlage bestätigt.

Kommt die Fledermaus-Kammer?

Auch bei der 2016 eingereichten Klage des NABU Baden-Württemberg gegen den Wiederbetrieb der Hermann-Hesse-Bahn geht es um eine Abwägung – und einen Kompromiss – zwischen verschiedenen Interessen des Umwelt- und Naturschutzes. „Der NABU engagiert sich für mehr nachhaltige Mobilität und begrüßt daher den Ausbau des Schienenverkehrs. Selbstverständlich gilt dabei der gleiche Grundsatz wie bei allen anderen Vorhaben: Der Ausbau muss naturverträglich geschehen und darf Tier- und Pflanzenpopulationen nicht nachhaltig schädigen“, so die Stellungnahme des stellvertretenden NABU-Landesvorsitzenden Hans-Peter Kleemann.

Von der Reaktivierung der Bahnstrecke wären mindestens 15 Fledermausarten betroffen, die in den Bahntunneln ihre Winterquartiere hätten. Aktuell beteiligt sich der NABU an einer Machbarkeitsstudie, die herausfinden will, ob eine sogenannte „Fledermauskammer“ – bei der ein Teil der Tunnelröhre für die Fledermäuse abgetrennt würde – Bahnverkehr und Fledermausschutz zusammenbringen kann. Das wäre in der Tat ein guter Kompromiss.

Keine bloßen Drohgebärden

Für Annette Leipelt, Geschäftsführerin des NABU Sachsen-Anhalt, ist eine Klage erst dann sinnvoll, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind: „Wir nutzen unsere Klagemöglichkeit nicht als Drohgebärde. Wenn wir klagen, wollen wir auch gewinnen.“

So war es 2007, als der NABU-Landesverband mit seiner Klage gegen den Bau der Autobahn 143 bis vor das Bundesverwaltungsgericht zog und dort den Prozess gewann. Die rund zwölf Kilometer lange Strecke hätte das Fauna-Flora-Habitat-Gebiet (FFH) „Porphyrkuppenlandschaft nordwestlich Halle“ durchschnitten. Gegen den neuen, im April vorgelegten Planfeststellungsbeschluss will der NABU, trotz weiter bestehender Zweifel, nicht klagen: „Wir sehen wenig Chancen, einen anderen Trassenverlauf erreichen zu können. Das ist nach wie vor unser Hauptkritikpunkt“, meint Leipelt. Immerhin enthält die aktuelle Planung durch die Nachbesserungsauflagen des Bundesverwaltungsgerichts mehrere Maßnahmen für den Umwelt- und Naturschutz, darunter einen 200 Meter langen Lärmschutztunnel sowie fünf Grünbrücken für Tierwechsel.

Keine Extrawürste für die Bundeswehr

Trotz des jetzt doch bevorstehenden Baus der A 143 blickt Annette Leipelt zufrieden auf das Klageverfahren zurück. „Mit dem Urteil von 2007 wurde das Verbandsklagerecht gestärkt und beim Thema Straßenbau auf ein ganz neues Level gehoben.“

Und man muss nicht immer vor Gericht gewinnen, um die eigene Position zu stärken: So hat das Verwaltungsgericht Magdeburg die Klageverfahren des NABU gegen das Gefechtsübungszentrum Schnöggersburg zwar aus formellen Gründen abgewiesen, jedoch gleichzeitig festgestellt, dass die Umweltverbände bei Vorhaben der Bundeswehr künftig von den Behörden beteiligt werden müssen. „Die Entscheidung stärkt damit die Mitwirkungsrechte der Verbände“, so Leipelt.

Klagen verbessern die Planungsqualität

Auch Ingo Ludwichowski, Geschäftsführer des NABU Schleswig-Holstein, verweist auf die langfristigen Effekte der Verbandsklage: „Die heutigen Planungen für kritische Projekte sind oft um ein Vielfaches besser als noch vor einigen Jahren.“ Ein Beispiel dafür seien die Planungen für die Autobahn A 20. 2013 hatte das Bundesverwaltungsgericht auf Klage von BUND und NABU den Weiterbau gestoppt, weil der Fledermausschutz nicht ausreichend beachtet worden war. Die angewandte Methode der Bestandserfassung der Fledermäuse entsprach nach Ansicht des Gerichts nicht „den besten wissenschaftlichen Erkenntnissen“, das Vorhaben vertrage sich möglicherweise nicht mit den Erhaltungszielen des FFH-Gebiets Segeberger Kalkberghöhle.

„Wenn das Land anständig geplant hätte, hätten wir gar nicht klagen können“, so Ludwichowski. Drei Jahre später, bei der geplanten Elbquerung der A 20 bei Glückstadt, habe das schon anders ausgesehen: „Der Planfeststellungsbeschluss war entsprechend deutlich umfangreicher.“

Öffentlichkeitsbeteiligung ernst nehmen

Geklagt haben der NABU, der BUND und der LNV dennoch, unter Verweis auf die Wasserrahmenrichtlinie sowie aus Gründen des Natur- und Klimaschutzes. Das Bundesverwaltungsgericht erklärte den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig, weil europäisches Wasserrecht nicht ausreichend eingehalten wurde. Zudem kritisierte das Gericht, dass ein Bericht über die Auswirkungen des Tunnelbaus auf die Qualität des Grund- und des Oberflächenwassers in der Elbe erst während des Klageverfahrens nachgeliefert wurde und ohne Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt ist.

Auch wenn Ingo Ludwichowski dem NABU grundsätzlich weniger Zurückhaltung beim Thema Verbandsklage empfiehlt, sieht er doch, dass solche Verfahren viele Ressourcen binden: „Und die werden fachlich zu einem nicht geringen Teil von Ehrenamtlichen abgedeckt.“ Der NABU Schleswig-Holstein möchte daher die Möglichkeiten überprüfen, ob und wie sich alle Beteiligten schon frühzeitig einigen könnten. „Vor Gericht ist es immer auch eine Gutachterentscheidung, und nach dem deutschen Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung bestimmt der Vorhabensträger die Gutachter.“

Wer wählt die Gutachter aus?

Ludwichowskis Vorschlag: Die Gutachter sollten von der Genehmigungsbehörde beauftragt werden. Sei diese, etwa im Fall von Autobahnbauvorhaben, identisch mit dem Vorhabenträger, sollten die – potenziell – klagenden Verbände bei der Gutachterauswahl mitbestimmen dürfen. Wichtig sei, dass die Öffentlichkeit schon früh an den Planungen beteiligt werde: „Transparenz ist das oberste Ziel.“

Nach Auffassung von Malte Siegert müssen Umweltverbände wie der NABU noch mehr daran arbeiten, im Fall von Klagen ihre Anliegen in der Öffentlichkeit zu vermitteln. „Viele Medien reduzieren solche Verfahren auf Arten wie die Mopsfledermaus oder den Schierlingswasserfenchel und ziehen die Motive der Verbände damit ins Lächerliche.“ Dabei gehe es in den meisten Fällen um hochkomplexe strukturelle Eingriffe mit weitreichenden ökologischen und wirtschaftlichen Konsequenzen.

Bernd Pieper

Schneller und besser

In seinem Infopapier „Planungsbeschleunigung mit Bürgerbeteiligung“ hat der NABU Vorschläge erarbeitet, wie Planungsprozesse verbessert werden können.

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